Tema “Interesse Nacional e Intelligence” apresentado por António Freitas, no I Lisbon Intelligence Summit “Estratégia e Intelligence no Séc. XXI: Teoria, Prática e Desafios Emergentes”, que teve lugar no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP) – Universidade de Lisboa, no dia 06 de Maio de 2026.
Antes de mais, importa estabelecer o “pano de fundo”, o contexto. Vivemos num mundo muito perigoso, marcado pela volatilidade, incerteza, complexidade e ambiguidade. Se os desafios colocados pelas velhas e novas ameaças, designadamente a espionagem, o terrorismo internacional, a criminalidade organizada transnacional ligada a todo o tipo de tráficos, o cibercrime e a cibersegurança, entre outras, já tinham um impacto alargado de repercussões na Segurança dos Estados e na prossecução dos seus Interesses e Objetivos, temos o Sistema Internacional mergulhado numa série de tensões e conflitos regionais com impactos globais de relevo, com a agravante do desrespeito pelo Direito Internacional por parte de alguns atores, o que estilhaça as relações de confiança entre os Estados.
A transição e reajustamento do Sistema Internacional com que nos deparamos, qual “tectónica das placas”, se me é permitida a expressão, dará origem a novos (e distintos) contextos geopolíticos, geoestratégicos e geoeconómicos, cujos contornos ainda estão verdadeiramente por conhecer.
Contudo, trará, certamente, uma nítida intensificação da competição estratégica, quer no quadro internacional global, quer nos distintos contextos regionais, com os países mais fortes a procurarem aumentar o seu poder e influência política e procurando maiores vantagens económicas, competindo para obter recursos estratégicos, controlar cadeias de produção e cadeias de distribuição, 1 potenciando, assim, a possibilidade de poderem vir a ocorrer mais disputas, conflitos e confrontações, com maior ou menor intensidade.
Nesta conjuntura, os Estados estão obrigados não só a uma cuidada identificação dos cenários onde os seus Interesses Nacionais e os Objetivos Políticos (Permanentes e Conjunturais) podem ser postos em causa, o que implica que tenham de se preocupar com fronteiras múltiplas e exigências diversificadas, bem como a uma constante avaliação dos mecanismos de resposta indispensáveis para os defender, através de processos e instrumentos legítimos e, eventualmente, tendo também em apreciação os “ilegítimos” por parte de alguns, tudo isto numa dinâmica permanente.
Concomitantemente, a revolução tecnológica e digital avança a grande velocidade, agora cada vez mais potenciada por ferramentas poderosas como a Inteligência Artificial, transformando positivamente diferentes setores e áreas das sociedades, mas ao mesmo tempo confrontando-nos, recorrentemente, com os desafios das “fake news”, da “fragmentação da verdade”, do “pós-verdade”, do “nevoeiro informacional”, da “guerra de informação” e da “guerra híbrida”, por parte de diferentes atores, não-estatais e estatais, tendo o ciberespaço como um novo território, um novo teatro de operações, onde se desenvolvem meios e estratégias ofensivas lesivas dos interesses dos Estados e dos cidadãos.
Em suma, podemos afirmar que os riscos e as ameaças se insinuam através das fronteiras – no mundo real e no mundo virtual – e expressam-se, de forma global, nas suas diferentes vertentes, com maior ou menor impacto, evidências que são suficientemente demonstrativas da especial relevância da Inteligência e da 2 importância dos Serviços de Inteligência, como um ativo estratégico fundamental dos Estados.
Deste modo, a Inteligência, sendo um instrumento ao serviço do Estado, não constitui uma finalidade em si própria. Faz parte de um “universo” alargado que tem quatro pilares interdependentes como elementos enformadores da ação do Estado: o Interesse Nacional, a Política (entenda-se Ação Política), a Estratégia e os Serviços de Inteligência, como um dos componentes do sistema de segurança nacional.
A expressão Interesse Nacional é frequentemente invocada por razões diversas, todavia a sua interpretação é objeto de diferentes entendimentos ou mesmo usada de forma “abusiva”, indiscriminada e vazia de conteúdo.
O conceito pode variar em razão da ótica de análise do mesmo, em particular de acordo com as premissas e os postulados das teorias das relações internacionais, em especial as escolas dominantes do Realismo e a do Liberalismo, com as suas variantes, ou da Escola Construtivista, surgida como alternativa crítica às duas grandes escolas.
De qualquer das formas, podemos afirmar que os Estados e os seus governos atuam de acordo com o seu interesse nacional. A defesa e a prossecução do interesse nacional constituem o objetivo central de qualquer Estado soberano. Mas, de que estamos a falar quando o invocamos? Numa tentativa de objetivar a expressão, podemos encontrar alguns elementos constitutivos do conceito:
– desde logo, um duplo sentido: o Interesse Nacional como expressão centrada na ação externa e legitimadora do poder do Estado nas relações 3 internacionais, e a expressão Interesse Público encarada numa perspetiva interna dos interesses da sociedade como um todo;
– em segundo lugar, aponta para o que é permanente e distinto do Estado, o que o Estado pretende salvaguardar, mas que varia no tempo e no espaço;
– em terceiro, alude a recursos que são escassos, o que torna necessário uma competição entre Estados e que pode levar a desacordos e conflitualidades de vária natureza;
– por último, como instrumento analítico identificador de Objetivos Nacionais e de metas, e como o grande aferidor das Ações Políticas e Estratégicas.
Os Objetivos Nacionais Permanentes, que pela sua natureza se mantêm constantes, materializam a realização possível dos Interesses Nacionais e assentam essencialmente em elementos que se prendem com a ideia de consciência nacional ou coletiva e o modelo de sociedade que o Estado advoga – constituem como que um guião pelo qual os dirigentes da unidade política se conduzem. São os fins últimos ou teleológicos do Estado: Segurança, Justiça e Bem Estar, material e espiritual – metas finitas no caminho das mais utópicas Aspirações Nacionais, com expressão visível nos artigos nº1 a 9º da CRP; Por sua vez, os Objetivos Nacionais Atuais, apesar de terem em vista atingir os objetivos permanentes, têm um carácter mais de natureza conjuntural e correspondem a objetivos intermédios cuja definição e prossecução resultam de uma análise política da situação nacional e internacional. Compete à Política a clarificação do que deve persistir num quadro de continuidade e daquilo que deve passar a existir devido a alteração das circunstâncias.
Estes objetivos 4 encontram expressão no Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), no Programa do Governo (PG) e nas Grandes Opções do Plano (GOP).
No nosso quadro jurídico, consideram-se «interesses fundamentais do Estado os relativos à independência nacional, à unidade e à integridade do Estado ou à sua segurança interna ou externa, à preservação das instituições constitucionais, bem como os recursos afetos à defesa e à diplomacia, à salvaguarda da população em território nacional, à preservação e segurança dos recursos económicos e energéticos estratégicos e à preservação do potencial científico nacional»1 . A este propósito deve ter-se em atenção o que o Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN:2013) refere como inserção estratégica e espaços de interesse estratégico de Portugal no mundo: o Espaço Estratégico de Interesse Nacional Permanente e o Espaço Estratégico de Interesse Nacional Conjuntural. 2
Retomando a sistematização do quadro concetual definido, podemos dizer, então, que:
– a Política define primária e globalmente o interesse geral, e toma as decisões essenciais ao futuro nacional, interpretando os fins do Estado e assumindo um papel estruturante na identificação e priorização dos interesses nacionais. É no campo político que se definem alianças, se gerem conflitos e se negoceiam compromissos.
– ao Governo compete a condução geral da Política. Os Interesses Nacionais e os Objetivos Nacionais são os elementos fulcrais da Ação Política que se desenvolve em atividades que procuram o desenvolvimento, o bem-estar, a segurança de pessoas e bens, e a segurança da unidade política e das instituições – sendo que tudo isto depende, em boa medida, do conhecimento rigoroso da realidade, da previsão ou conhecimento antecipado de factos ou dados;
– a Política fixa os objetivos à Estratégia, define a missão estratégica e tem de considerar nas decisões políticas os argumentos estratégicos;
– a Estratégia, operacionaliza as orientações políticas propondo modalidades de ação coerentes, articulando recursos, no meio e no tempo, para maximizar resultados e minimizar riscos;
– a Inteligência, por seu turno, desenvolve a sua atividade em função das necessidades concretas e dos objetivos definidos pelo Estado, pressupondo o enquadramento numa determinada estratégia (geral ou particular, genética, estrutural ou operacional), fornecendo o conhecimento necessário para sustentar decisões informadas por parte dos decisores políticos.
Por seu turno, no que respeita à problematização da Inteligência é comum ter como “ponto de partida” o entendimento de Sherman Kent3, que tem uma abordagem holística da Inteligência contemplando três dimensões interligadas: (i) enquanto estrutura (ou organização), (ii) como atividade (ou processo) e (iii) como conhecimento (o produto). Qualquer destas dimensões seria merecedora de uma abordagem detalhada, mas atentamos no essencial da atividade e do produto disponibilizado.
O objetivo principal dos Serviços de Inteligência centra-se na aquisição do conhecimento ou de formas de entendimento da realidade, de forma a contribuir com o máximo de elementos informacionais que, numa determinada situação ou contexto específico, e em determinado momento, permitam ao poder político tomar as suas decisões tão corretas quanto possível, em tempo oportuno. A atividade dos Serviços nacionais, Serviço de Informações de Segurança (SIS) e o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED), está especificamente limitada por três importantes princípios: o princípio da constitucionalidade e da legalidade4; o princípio da exclusividade5: é proibido que outras entidades ou serviços prosseguiam objetivos e atividades idênticos aos consagrados por lei aos SI; e o princípio da especialidade6: a atividade dos SI reduz-se ao seu estrito âmbito, não podendo a sua atividade confundir-se com a atividade própria de outros organismos, como no domínio da atividade dos tribunais ou da atividade policial.
Por outro lado, é preciso ter presente que a Inteligência envolve duas caraterísticas distintivas que diferenciam a sua atividade: um regime de segredo e um método próprio: – o regime de segredo, que tem expressão concreta na credenciação de segurança, na “necessidade de conhecer” e na “compartimentação” da matéria classificada, bem como no dever de sigilo; – um método próprio, denominado Ciclo de Produção de Inteligência (CPI), que assenta num processo sistémico, integrado, cíclico, continuo e dinâmico, com diferentes etapas, ações e tarefas específicas, que vão do planeamento e pesquisa de dados e informação (em fontes diversas) até à sua análise (com recurso a diversas metodologias, técnicas e ferramentas analíticas), cujo produto resultante (o conhecimento) é difundido para alimentar o processo de decisão política.
Este conhecimento que resulta do CPI é materializado nos vários produtos de natureza diversa, seja estratégica ou de segurança, com vista à tomada de decisão política responsável e eficaz, porque informada de forma objetiva e à margem de interesses que procurem condicionar a ação do Estado.
É importante referir que o produto produzido só será útil e de qualidade se obedecer a quatro caraterísticas:
– a oportunidade (isto é, chegar aos interessados a tempo de ser incorporada no processo de decisão);
– ser “à medida” das necessidades específicas expressas pelo decisor (ter importância e objetividade);
– ser facilmente percebido e compreendido, independentemente da maior ou menor complexidade do assunto; e
– separar claramente o conhecido do desconhecido, especificando o que foi elaborado na análise, assim como o grau de confiança na avaliação produzida.
Em suma, trata-se de garantir a credibilidade do produto junto do decisor político. Todavia, é fundamental ter em mente que nem a quantidade nem a qualidade 8 dos relatórios de inteligência determinam que os decisores políticos ajam de maneira oportuna e resoluta.
O que é determinante é a capacidade desses mesmos decisores compreenderem e assimilarem o que é relatado, estando depois preparados para agir com base nessa inteligência, independentemente de juízos préconcebidos, sendo certo que é ao decisor político a quem cabe a faculdade de valorar, ou não, nas suas decisões, o conhecimento que foi produzido.
Por outro lado, não se concebe que haja Inteligência sem a vertente da Contrainteligência, ou seja, o conjunto de atividades, passivas e ativas, que tenham por finalidade identificar e neutralizar as atividades de inteligência por parte de serviços hostis, bem como as atividades que tenham por objetivo esconder as nossas potencialidades e as nossas vulnerabilidades. Em suma, os Serviços de Inteligência:
– são um vetor crucial do Estado e um instrumento de decisão política e de coerência da sua política externa e política interna;
– são indispensáveis para a antecipação, preparação proativa, resposta e resiliência diante de ameaças e crises à segurança;
– além disso, as avaliações de ameaças e riscos e outros produtos analíticos são fundamentais para informar o planeamento abrangente de preparação e de resposta, de estratégias e ações;
– são um instrumento de dissuasão estratégica do Estado.
A Inteligência é, pois, um instrumento fundamental não só pelo alcance dos seus efeitos, mas também pela sua permanência no tempo, assumindo uma natureza e finalidade defensiva e ofensiva. Uma entidade política sem Inteligência perde influência, perde Poder. Deste modo, é importante assinalar que os sistemas 9 nacionais de inteligência e os serviços de inteligência precisam de se adaptar institucional e operacionalmente para lidar com as mudanças no ambiente de segurança e para combater as atividades hostis de inteligência de adversários, tanto estatais quanto não estatais.
Para concluir, não posso deixar de fazer uma breve referência à importância do reforço da Cultura de Inteligência aos diferentes níveis: da classe política em geral e dos escalões superiores da decisão política, em particular, do cidadão comum, da comunicação social e da Academia, dado que a todos cabe um papel na persecução do interesse nacional e na salvaguarda da segurança nacional – uma Cultura que tarda em consolidar o seu caminho em Portugal.
1 Lei Orgânica n.º2/2014, de 6 de Agosto, Art. 2.º, Âmbito do Segredo de Estado; e no Código Penal e no DL n.º 48/95, de 15 de Março, n.º 6, do Art. 316.º, Violação do Segredo de Estado.
2 O CEDN encontra-se em revisão desde 2022.
3 Na sua obra de referência “Strategic Intelligence: For American World Policy” (1965).
4 Art. 3.º, n.º 1, da LQSIRP.
5 Art. 6.º da LQSIRP.
6 Art. 4.º, n.º 1, da LQSIRP.
